Война — войной, а обед по расписанию

В ситуации кризиса, вызванного пандемией COVID-19, с непредсказуемыми последствиями для глобальной экономики и торговых связей крайне важную роль играет снабжение населения продовольствием – точнее, способность страны самой обеспечивать себя запасами пищи. На передний план такая продовольственная безопасность вышла в ХХ веке, в эпоху мировых войн. Опасаясь голода и зависимости от импорта зерна из враждебных стран, советские лидеры Сталин и Хрущев требовали от колхозов выполнять норму по зерну, а в Китае такие жесткие требования выдвигались еще в 1980-е годы. Но потом, в эпоху глобализации и либерализации торговли, эти установки выкинули на помойку. Контроль над рынком продовольствия перешел в частные руки.

Но уже «Арабская весна», последовавшая за засухами и дефицитом зерна на Ближнем Востоке, дала хороший урок – не стоит пренебрегать государственной политикой в этом вопросе. Доступность хотя бы базовых видов пищи для населения снова стала приоритетом для власти, как минимум в развивающихся странах. Такие разные с точки зрения экономики и политического режима страны, как Венесуэла, Мали, Катар, Индия, начала наращивать самообеспеченность зерном – то есть способность удовлетворять потребность в пище за счет собственных ресурсов. Именно зерно, а не мясо, стоит тут на первом месте – ведь зерно в бедных странах выступает основным источником энергии.

С продовольственной безопасностью и ролью государства в ней дела обстоят совсем не просто. Многие эксперты опасаются, что диктат государства и жесткий протекционизм, контроль над вывозом зерна имеет обратный эффект – вредит экономике и создает реальную угрозу голода. Поэтому очень поучительным для мира сейчас становится пример Узбекистана, где еще с начала 1990-х, несмотря на разгул либерального рынка в СНГ, начали реализовывать продовольственную самодостаточность. Кто выиграл и кто проиграл от этой политики? Действительно ли она гарантирует продовольственную безопасность и политическую стабильность? И насколько она актуальна сейчас? На эти вопросы попытались ответить экономисты Лорена Ломбардоцци (Lorena Lombardozzi, Великобритания) и Нодир Джанибеков (Nodir Djanibekov, Германия), авторы статьи Can self-sufficiency policy improve food security? An inter-temporal assessment of the wheat value chain in Uzbekistan, которая вышла в научном журнале Eurasian Geography and Economics.

Каримовский социализм

Напомним, что зерновые дают около 47% ежедневного потребления калорий в республике (примерно 171 килограмм в год на душу населения). А выращивал (в 1960-1991 годах) Узбекистан лишь 28 кг в год на душу населения. Поэтому, когда после распада Советского Союза в 1991 году и кризиса колхозной экономики цены на зерно взлетели вверх, Узбекистан оказался в сложном положении. Соседи по региону, основные экспортеры зерновых (Россия и Казахстан), тоже переходили к рыночной экономике и не могли гарантировать поставки. Так началась программа продовольственной самодостаточности. Площадь сельхозугодий, выделенная под зерновые, беспрерывно росла, и к 2003-2004 годам объемы производства выросли с 1 до 7,8 миллиона тонн.

Фермерское хозяйство в Узбекистане. Фото с сайта Uzts.uz

Политика Каримова (от которой постепенно начинают отказываться) была направлена на увеличение производства местной пшеницы и на снижение зависимости от импорта. Достигалось это тремя способами. Во-первых, правительство требовало выполнять план по выращиванию зерновых – это возможно, так как все угодья в республике принадлежали государству, а фермеры лишь брали их в аренду. Более того, фермеры пока еще обязаны доставлять половину урожая зерновых на мельницы полугосударственного АО «Уздонмахсулот» (монополиста) и продавать по фиксированным низким ценам.

Во-вторых, государство поставляло фермерам на льготных условиях воду, удобрения, обеспечивало ремонт техники и выдавало дешевые кредиты. Кроме того, для защиты отечественного производителя действовала (до конца 2017 года) ввозная пошлина на муку.

В-третьих, власти установили потолок цен на муку и хлеб. С государственных мельниц они бесплатно или по низким ценам доставлялись бедным домохозяйствам в городе и на селе. Как показывают расчеты ученых, фермеры в итоге оказывались в минусе: обязательные поставки урожая и ограничения цен «забирали» у них больше, чем давали субсидии от государства. Тем не менее урожайность выросла с 118 кг на душу населения (1996 г.) до 211 кг. (2017 г.). Казалось бы, успех!

Но не все так однозначно. Вроде бы продовольственная самодостаточность нужна для предотвращения чрезмерной зависимости от России – но в соседнем Казахстане выращивают достаточно зерна хорошего качества. Содержание питательных веществ в узбекистанском зерне низкое, и все равно нужно ввозить хорошую пшеницу из-за рубежа. Расширяя посевы зерновых в ущерб кормовым культурам, власти ставят палки в колеса животноводству. Да, озимые, которые все чаще сажают в Узбекистане, не конкурируют с хлопком за драгоценную воду, однако они не дают развернуть посадки фруктов и овощей. Последние можно было бы вывозить не только в страны СНГ, но и Пакистан, Китай, Индию и ЕС, увеличивая доходы от экспорта. Наконец, контроль над ценами, по мнению некоторых экономистов, отравляет народное хозяйство, мешает справедливому формированию спроса и предложения, да еще ложится тяжелым грузом на бюджет.

Фермеры страдают

Так столь ли удачна политика продовольственной автаркии в Узбекистане? Надо разобраться, кому что выгодно. Ученые выделяют следующих основных интересантов: правительство (и его бюджет); фермеров; мельницы (государственные и частные); бедных и остальных (небедных, с бюджетом больше 1,9 доллара США в день) граждан страны. Государство выигрывает от экспорта зерна и налогов на мельницы и теряет на субсидиях фермерам. Государственные мельницы существуют благодаря субсидиям и обязательным поставкам от фермеров, а также получают прибыль за счет разницы между закупочной и экспортной ценой на зерно, теряют же из-за продажи хлеба по низким ценам; частные (их немного) – зарабатывают на обработке казахстанского сырья. Фермеры теряют на обязательных поставках по цене на 50% ниже рыночной, но зато получают субсидии.

Фермерское хозяйство в Узбекистане. Фото с сайта Uza.uz

По мнению ученых, главными, кто выиграл от узбекистанской политики продовольственной самодостаточности, являются бедняки, получившие не только дешевый хлеб по госпрограмме, но и нечто более ценное – снижение рисков, связанных с волатильностью цен. Мельницы тоже оказались в числе бенефициаров, получая урожай от фермеров (так они всегда загружены работой). Теряют они только на необходимости продавать хлеб малоимущим. Государственный бюджет страдает из-за необходимости субсидировать фермеров, но это с лихвой компенсируется за счет тарифов на зарубежное зерно и вообще за счет импортозамещения (экономия валюты).

Пострадали же от государственной политики прежде всего фермеры, вынужденные тратить силы и ресурсы на выращивание не самой прибыльной продовольственной культуры и продающие зерно по низким ценам. Также потеряли горожане и жители села, не принадлежащие к бедным слоям населения, – за мучные изделия, которые они обычно покупают, испеченные из импортного зерна, приходится переплачивать. Для Узбекистана в целом, уверены ученые, политика продовольственной самодостаточности выигрышна: с 2002 по 2014 год количество страдающих от недоедания в стране снизилось с 4,3 до 1,6 миллиона. Защита от импорта еще и помогла национальной экономике (что, конечно, не отменяет всех остальных проблем – низкого качества узбекской пшеницы и слабого развития экспортного потенциала фруктов и овощей).

Есть вкусно или есть досыта?

Важно, что все эти достижения затрагивали эпоху Ислама Каримова. Но времена меняются. Призрак голода (как минимум хронического недоедания), который угрожал Узбекистану в 1990-х, ушел с повестки дня. Индустриализация, рост ВВП на душу населения, приток мигрантских денег резко снизили уровень бедности к концу 2000-х (точнее, с 62,1% до 9,6% за 2003-2017 годы). По всей видимости, рацион узбекистанцев также стал более разнообразным, блюда из зерновых постепенно уступают место богатой белком пище. Ученые уверены: население растет и одновременно сокращает количество бедных, спрос на хлеб из местной пшеницы падает, а на импортную муку растет. Теперь уже все больше людей страдало от высоких пошлин на зерно и муку из-за рубежа. Отчасти это повлияло на решение отменить тарифы в 2017 году, и импорт сразу же вырос на 52%.

Шавкат Мирзиёев на встрече с фермерами. Фото пресс-службы президента Узбекистана

Реформы на этом не закончились. В 2018 году Шавкат Мирзиёев открыл страну, особым указом разрешив экспорт до 75% муки, полученной из импортных зерновых, а также освободил пшеницу от ввозных пошлин (до 2020 года). В результате мукомольная отрасль в Узбекистане взлетела именно как частный бизнес. Узбекское зерно конкурирует с казахским благодаря низкой себестоимости и низким расходам на транспортировку – и поэтому казахские бизнесмены начали инвестировать в мукомольную промышленность Узбекистана, нацеливаясь на афганский и таджикский рынок.

Наконец, с октября 2019 года в стране прекращено государственное регулирование цен на муку. Фермеры получили право продавать зерно по свободным ценам. Включились рыночные механизмы. Вместо субсидий и обязательных поставок продовольственную безопасность планируется обеспечить с помощью государственного резерва. Цены уже в 2018 году взлетели на 30%, что ударило по бедным слоям населения. Отчасти ситуацию спасла финансовая компенсация для малоимущих семей, но в целом, подчеркивают ученые, интересы бизнеса – особенно мукомольного – оказались важнее многолетней политики продовольственной безопасности.

Когда в 2017-2019 годах число живущих за чертой бедности сокращалось, экономика росла, то и новая политика имела смысл. Но что делать сейчас, когда из-за карантина и разрыва межгосударственных связей экономика «подвисла»? Вероятно, имеет смысл вернуться на старые рельсы, благо наработанная за много лет система продовольственной безопасности еще не демонтирована окончательно. Не будем забывать, что в кризис 2008 года, когда Россия, Украина и Казахстан неожиданно ввели ограничения на вывоз зерна, она очень помогла Узбекистану.